19 8 月 廖凰玎觀點：公民社會需要「由下而上的文化基本法」
風傳媒 2016/05/04
◎ 廖凰玎
（作者為執業律師、 臺灣文化法學會秘書長、臺灣文化政策研究學會監事、台藝大藝術管理與文化政策研究所博士候選人）
長期觀察國內文化基本法草擬過程和發展，分析各個不同基本法草案版本，也歸納整理有關的研究案和文獻，參與過實際的文化基本法草案公聽會，並且由臺灣文化法學會不斷舉辦與文化法律相關的活動，包括：不同類型的論壇、講座、審議民主式等。作為文化與法律二者跨域和相容之研究學習者的我而言，我看到的和心得是：公民社會需要「由下而上的文化基本法」。
我們不需要精英式的「文化基本法」，因為它距離人民實在太遙遠。文化是活在人民的日常生活之中，如何從公民社會、由下而上逐步形成文化基本法的內容，也才算是真正落實以人民為主體性意義的文化基本法。而某些精英式的想像，也不過就是脫離社會生活基礎的法條文文字：一堆文字，法律具文（死的條文）。
翻開國內文化基本法議題的履歷，早出現於1997年10月3日當時立委朱惠良推動文化部、文化基本法。1998年，文建會《文化白皮書》提及部分學者專家及民意代表均認有必要考慮制定《文化基本法》。比較有具體形式文字草案的部份，約從2009年5月由當時立委翁金珠等27人提出《文化基本法》草案。行政院則於2011年、2014年分別通過不同內容《文化基本法》草案版本，並送立法院審議，到目前為止，《文化基本法》仍處於草案階段。最近將上任的文化部長，也對外公開表明，將《文化基本法》列為其施政重點之一。
2011年5月在立法院教育及文化委員會強力運作下，迫使當時的文建會主委盛治仁同意進行《文化基本法》草案研擬，在同年11月10日通過行政院版的《文化基本法》草案，函請立法院審議。到2013年5月20日文化部成立一周年，當時的文化部長，特別經由媒體提及「盤點文化基本法、比如說博物法，還有電影法、公視法等全部都已經上道，這是一個中央部會最重要、最該做的事情」，基本上，文化部於2013年4月份開始邀請法制人員、律師、文化、政策教授學者等，組成研修《文化基本法》草案與文化藝術獎助條例工作小組。當時，本人特別撰文投稿「文化的主體是民不是官」一文，就是為了突顯出所觀察到精英式草擬過程的問題。
而文化部在2014年所提出《文化基本法》草案內容，經過檢視，本人撰文投稿「文化基本法草案 看不到價值建立」，對於當時文化部的「文化基本法草案」定位與操作，就像「國王穿新衣」，自我感覺良好，但顯然是沒穿衣服。不但錯置基本法的定位，挪為中央文化部專用的執行法，甚且是反動文化多元發展價值，漠視人民文化主體性與權利，朝向集權結構化。我們看不見文化價值的建立，只看見一部「無文化不基本」的草案。迫使民間公民團體不得不展現公民社會力量，舉辦「文化基本法：公民開講」論壇。
本人在原有法律專業身分下，因為進入文化藝術領域，深刻體會到文化藝術的獨特性，發現與傳統法律例如民法、刑法、經濟法規等等法規，在移植他國法令或是立法上，文化藝術法令需要更特別且細膩的注意其差異性，以及需小心警戒著公權力介入的方式和力道，因為文化藝術根植於在地的脈絡，也盤根錯節於在地的社會生活之中，這也呼應文化藝術的自主性與多元性的核心價值和意義，而在法律夾帶公權力介入文化藝術的形成和影響上，就是極關鍵處。法律是為人的生活而存在，法律最重要的就是需要根據所規範的對象，以其社會生活作為基礎，為其量身定出妥適的規範內容。如此一來，如果說要訂立一部「文化基本法」，顯然，在公民社會裡頭，就需要在地性「由下而上」的過程與程序，逐步形成文化基本法的內容。脫離社會基礎的精英式立法，只不過又是製造一部無能又無用處的法律。
因為觀察到之前的《文化基本法》草案缺少民間公民團體參與，臺灣文化法學會作為國內唯一立案成立的文化法公民團體，為實踐其社會公益價值，除了將推動與研擬文化基本法放入成立章程與目標外，也陸續舉辦有關的活動，例如於2011年的「文化基本法學術研討會」、2012年以審議式民主加上論壇的結合方式舉辦「揭開文化基本法的面紗—藝術自不自由？」為期三天的公民論壇，及其他相關性的講座論壇。
此外，所謂的「文化基本法」自然是需要考量和其他文化法規間的相容統整性與法律位階性的面向，臺灣文化法學會也就主辦相關活動，例如『我們如何看待文化？國家如何定位文化？！』－國家文化經濟論述定位論壇、「誰的文化基本法？你的文化權利足爽了嗎?」、『古蹟：「公共性‧財產權」 ＆ 「博物館法草案」雙論壇』、「我國文化政策與文化法規之回顧與展望」系列講座等，此外共同協辦「文化基本法：公民開講」、「台北市民文化宣言公民論壇」等。以非營利的公益性組織，在有限人力和資力下，作可以做的，以實踐公民團體的發聲與行動，秉持著「我們自己的文化法，就要自己來關切、發聲和主張」，一步一腳印。
隨著臺灣文化法學會這公民組織團體，相應國內社會相關文化藝術法律議題的行動參與，對本人而言，這彷彿是對國內文化藝術法律發展變化的田野觀察和記錄，加上學術上的學習與文獻的爬梳，文章投稿與書籍出版，形成學理與實務、文化與法律專業的結合。在以上這些基礎上，因為關切文化藝術發展，並在了解「文化基本法」對於文化藝術所可能帶來的影響，所以提出以下數點初淺心得：
一、人民參與的重要性
《經濟社會及文化權利國際公約》第15條「人人有權參與文化生活」，聯合
國經濟、社會及文化權利委員會於2009年針對此第15條做成的第21號一般性意見書，指出所謂「參與文化生活」包括文化法規、文化政策等研擬討論參與。故而文化權利中的參與性，要如何落實在文化基本法立法過程，在此就顯現其必要性。如何匯聚公民參與的程序機制，也相應出基本法內容的妥適性、正當性與合理性。
二、法律觀點
從相關研究專案的研究成果，整理出國內文化法規與文化藝術發展間關連性，例如早在2006年行政院文建會委託國立臺灣大學進行「文化藝術獎助條例」之研究與法條研擬，計畫主持人羅昌發於2007年5月所提出「文化藝術獎助條例」之研究與法條研擬期末報告中，就指出國內的文化法規雜亂，疊床架屋，為健全文化法制與文化環境發展，應訂立文化發展法的基本法。而本人在2014年發表的「文化治理思維之轉變與文化法規之變遷」一文，又再度回顧整理國內相關的文化法規，與上述的研究成果持相同的看法。
三、立基於人民為文化主體
將「文化」法制化的意義，其中相當重要性的是關於個人文化自由權的確保與文化主體性的確立，而它的對立面，就是關於國家文化高權的限制和範圍的界定，及公權力的自我節制。這部分從民主憲政可以導論出，也可以從國內曾經做過的研究成果來做說明。
2002年台北市政府文化局進行為期六個月，一個關於地方性文化基本法訂立的法規研究案，由法律學者任研究案主持人，進行比較日本法規與國內相關文藝與專家的座談會等的研究，期末提出《臺北市文化發展法制環境研究期末報告》。該報告對文化發展主體的定位及其關係的論述，是從人民為文化主體性、文化權利的地位為出發；認為文化發展之動力，乃來自文化共同體之認同，除政府、文化藝術工作者或團體以及企業外，作為「文化載體」之人民對其所處社會共同體之文化認同，是推動文化發展之最終主體，而人民享有此種地位，係所謂「文化權」。因此，所有的文化施政，如文化政策、文化行政、文化管理、文化財務、文化產業、文化法制等問題，均應根植於此一人民之文化權。
而2002年《臺北市文化發展法制環境研究期末報告》上述的論述部分，所參考文獻乃是援引自1999年文建會委託陳其南所研究文化藝術振興議題，在《文化藝術振興法案規劃研究期末報告書》中所強調：人民為文化主體的文化價值與理念。附帶一提，這份《文化藝術振興法案規劃研究期末報告書》也指出「推動文化基本法立法，啟動文化振興機制」的想法。
四、確認文化人權、文化基本權利
這部份一方面既是和國際兩公約接軌，同時也補充憲法在文化基本權利規範不夠明確或不足之處。並且在以基本法明文化人民的文化基本權利下，在接下來次位階的相關法律條例才能陸續開展出人民的文化權利規範內容，不管是在法律的實體法或是程序法方面。簡言之，經由法律地位與資格的確認，這樣才能真正發展出「人人有權參與文化生活」的保護機制，形成文化基本權利法制度保障。這部分特別在針對公權力不當介入或是怠於行政，造成侵犯到文化藝術發展的情況下，是重要關鍵。
五、對公權力的制衡與監督
基本法，可以說是關於國民與國家或政府之間關係的規範，特別是關於公權力的制衡與監督機制。如前面所提到，法律是夾帶公權力來介入文化藝術的形成，當然也造成影響，這部分如何維持尊重文化藝術的自主性與多元性，就需要仰賴對公權力的制衡與監督機制的建立。
六、「文化基本法」韓國v.s台灣
經過檢視昔日我國行政院在2011年、2014年所通過分別不同內容《文化基本法》草案版本內容，同時也將之與韓國在2013年12月10日通過《文化基本法》進行比較，有以下分析和結論：
（一）、確認人民文化權利主體與國家責任：
韓國的《文化基本法》核心的精神是關於「人民文化權利主體」確認，國家是「責任」的定位。在韓國《文化基本法》的第一條(目的)、第二條(基本理念)、第四條(國民權利)等規定內容和順序，就展現出對國民文化權利置於首位的宣示，同時提高文化的價值與定位，尊重文化自主性，明白規定出國家是在這樣基礎下，扮演重要的角色。而這三條文所揭示「文化權利」、「文化自主與多元」、「國家責任」的精神下，將之落實到以下第五條關於國家與地方自治團體之責任義務規定以及第六條關於制定或修訂文化有關其他法律上。該基本法清楚告知本法的核心所在。
（二）、制定、執行文化政策之基本原則的指出：
韓國《文化基本法》在接下來第七條規定出，國家與地方自治團體在制定、執行文化政策時，應考量的事項，如文化多樣性與自律性、提高國民與國家文化力量、平等參與、無受歧視的文化福利項、尊重文化價值等等。另外規定應每五年制定文化振興基本計畫，國家與地方自治團體制定各種計劃與政策時，以文化觀點進行評估對於國民生活品質的影響， (下稱「文化影響評估」)，使文化價值擴散到整個社會。相形之下，台灣文化部《文化基本法草案》的內容在上述的部分，是沒有著墨。此外，韓國也規定關於文化人才培育、文化振興之調查研究與開發、文化月與文化日與關於文化預算等。
（三）、法律對照說明
從法律層面，韓國《文化基本法》具備了基本法的要素，包括立法目的、基本法理念、文化定義、國民文化權利、國家與地方自治團體之責任義務、基本法與其他法律之關係、制定與執行文化政策之基本原則等。台灣文化部《文化基本法草案》對於上面所提到是有所欠缺，並不具基本法的要素與功能，比較像是文化部該機關的文化行政法、內部文化行政規則，規定一些要求地方政府和其他部會配合的事項，而且層次混亂，架構不清，疊床架屋。
對於所有關切文化藝術發展者，以及努力結合文化與法律二者間的連結，我們期待能有一部文化基本法，是善用法律基本法的功能，對於台灣最具優勢的多元文化價值有所著墨，孕積和培育文化能量，規劃出文化長遠發展性的藍圖。